مرکز پژوهشهای مجلس: پراکندگی اختیار و ضعف سواد دیجیتال توسعه دولت هوشمند را محدود کرده است
مرکز پژوهشهای مجلس با بررسی وضعیت دولت هوشمند در ایران، مساله را فراتر از تعدد نهادها ارزیابی کرده و پراکندگی اختیار، همپوشانی ماموریتها و ضعف ارتباط میان سیاستگذاری، اجرا و نظارت را از چالشهای اصلی این حوزه دانسته است. این گزارش همچنین با اشاره به امتیاز ۰.۳۳ ایران در سواد دولت الکترونیکی، تاکید میکند که ضعف توانایی شهروندان و کارکنان در استفاده از خدمات دیجیتال میتواند اثربخشی سرمایهگذاریهای انجامشده برای هوشمندسازی دولت را محدود کند.
به گزارش پیوست، مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی به مقایسه و تحلیل شکاف دولت الکترونیکی در کره جنوبی و جمهوری اسلامی ایران پرداخته است. بر اساس این گزارش، تحول دولت دیجیتال در کره جنوبی فرایندی تدریجی و بلندمدت بوده که ریشههای آن به بیش از نیم قرن پیش بازمیگردد و امروز این کشور را به یکی از الگوهای حکمرانی دیجیتال تبدیل کرده است.
این مسیر از اواخر دهه ۱۹۶۰ و با تمرکز بر کامپیوتریسازی وظایف اداری آغاز شد و در ادامه با تداوم سیاستگذاری و سرمایهگذاری هدفمند، به شکلگیری نظامی برای اداره عمومی دادهمحور، شفاف و پاسخگو رسید. نتیجه این رویکرد در شاخصهای بینالمللی نیز قابل مشاهده است.
این زیرساخت در دوران همهگیری کووید ۱۹ نیز مورد آزمون قرار گرفت و کره جنوبی توانست با استفاده از ظرفیتهای دیجیتال، پاسخهایی سریع و هوشمند به بحران ارائه دهد. همچنین بر اساس گزارش مرکز پژوهشها، ۹۸.۱ درصد شهروندان این کشور در سال ۲۰۲۰ از کیفیت خدمات دیجیتال رضایت داشتهاند.
با وجود این دستاوردها، مسیر تحول دیجیتال کره جنوبی متوقف نشده است. اولویتهای جدید این کشور بر ساخت دولتی «پایدار»، «فراگیر» و «تابآور» متمرکز شده است. به گونهای که مزایای فناوری به شکل عادلانهتری میان گروههای اجتماعی و مناطق مختلف توزیع شود و همزمان حریم خصوصی و امنیت شهروندان در برابر تهدیدهای پیچیده فضای دیجیتال حفظ شود.
تشتت نهادی؛ مساله ساختاری دولت هوشمند در ایران
در مقابل، بررسی ساختار نهادی دولت هوشمند در ایران نشان میدهد که یکی از چالشهای اصلی، پراکندگی اختیار و همپوشانی ماموریت میان نهادهای مختلف است. مرکز پژوهشهای مجلس تاکید میکند که این تشتت صرفا یک فرضیه یا مساله انتزاعی نیست و نمونههای آن را میتوان در تحولات تقنینی و نهادی کشور مشاهده کرد.
مرکز پژوهشهای مجلس ناهماهنگی نهادی در حوزه دولت هوشمند ایران را در سه سطح بررسی کرده است. در حوزه توسعه هوش مصنوعی و حکمرانی دادهمحور، نهادهای متعددی از جمله شورای عالی فضای مجازی، شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری، وزارت علوم، معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری، مرکز تحقیقات سیاست علمی کشور و صندوق نوآوری و شکوفایی دارای صلاحیت شناخته شدهاند.
مرکز پژوهشهای مجلس تاکید میکند یکی از چالشهای اصلی، پراکندگی اختیار و همپوشانی ماموریت میان نهادهای مختلف است
این تعدد به این معناست که ارائه حتی یک خدمت عمومی هوشمند، به زنجیرهای از اقدامات و تصمیمهای چند نهاد وابسته است. زیرساختهای وزارت ارتباطات، تبادل داده میان دستگاهها، بازمهندسی فرایندهای اداری دستگاه ارائهدهنده خدمت و هماهنگی با سیاستهای کلان فضای مجازی، همگی در شکلگیری یک خروجی واحد نقش دارند. بنابراین یک خدمت عمومی هوشمند، نتیجه عملکرد یک دستگاه منفرد نیست و حاصل عملکرد مجموعهای از نهادهاست.
لایه دوم تشتت به فاصله میان سطح سیاستگذاری و سطح اجرا مربوط میشود. شورای اجرایی فناوری اطلاعات مسئول تعیین سیاستهای اجرایی، هماهنگی میان دستگاهها، تصویب نقشه فنی و اجرایی توسعه دولت الکترونیک و نظارت بر پیشرفت برنامههاست، اما بخش عمده اجرای این سیاستها بر عهده دستگاههای اجرایی تخصصی قرار دارد.
به گفته مرکز پژوهشها، این جدایی میان نهادی که سیاست را تعیین میکند و نهادی که منابع، فرایندها و ابزارهای اجرا را در اختیار دارد، در صورت نبود سازوکارهای الزامآور هماهنگی میتواند فاصله میان سیاست مصوب، تعهد دستگاههای مجری و اجرای عملیاتی را افزایش دهد. در چنین شرایطی، تعیین مسئول نهایی در قبال نتیجه نیز دشوارتر میشود.
سومین لایه به زنجیره ارزش داده و به طور مشخص تبادل و اشتراکگذاری داده مربوط است. در این حوزه نیز مسئولیتها میان چند نهاد تقسیم شده است. شورای اجرایی فناوری اطلاعات در سطح سیاستگذاری اجرایی، کارگروه تعاملپذیری دولت الکترونیکی در حوزه استانداردسازی و تسهیل تبادل و مرکز ملی تبادل اطلاعات (NIX) در سطح زیرساخت عملیاتی نقش دارند. سازمان فناوری اطلاعات و سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی نیز در بخشهایی از زیرساخت و اکوسیستم داده مسئولیت دارند.
گزارشهای نظارتی مرکز پژوهشهای مجلس نیز از چالشهای عملیاتی ناشی از این پراکندگی حکایت دارند. از جمله این چالشها میتوان به مشارکت ناکافی برخی نهادها، انجام بخشی از تبادلات داده خارج از بستر قانونی NIX و نبود نقشه راه جامع برای اولویتبندی درخواستهای تبادل داده اشاره کرد.
امتیاز ۰.۳۳ درصدی در سواد دیجیتال عمومی
مرکز پژوهشهای مجلس در ادامه بررسی دولت هوشمند، پرورش و نگهداشت سرمایه انسانی دیجیتال را یکی از الزامات تحول دیجیتال در ایران میداند. رویکرد فعلی کشور در این حوزه عمدتا بر ایجاد انگیزههای مالی و بازنگری در ساختار مشاغل تخصصی متمرکز شده است تا بتواند بخشی از چالش خروج نیروهای متخصص را کاهش دهد.
به اعتقاد مرکز پژوهشها چالش اصلی سند راهبردی ایران در فضای مجازی در بخش دولتالکترونیکی فاصله میان تکلیفگذاری و اجرای موثر آن است
با این حال، گزارش این مرکز تاکید میکند که مساله سرمایه انسانی دیجیتال تنها به نگهداشت نخبگان فنی محدود نیست. امتیاز ۰.۳۳ ایران در زیرشاخص سواد دولت الکترونیکی که به شکل معناداری پایینتر از میانگینهای جهانی، آسیایی و منطقهای قرار دارد، یک ضعف ساختاری در سطح عمومی را نشان میدهد.
بنابراین در کنار کمبود متخصصان در بدنه دولت، بخشی از شهروندان و کارکنان نیز توانایی کافی برای استفاده موثر از خدمات دیجیتال را ندارند. این مساله میتواند اثربخشی سرمایهگذاریهای انجامشده برای توسعه دولت هوشمند را کاهش دهد.
حکمرانی داده؛ یکی از پایههای اصلی دولت هوشمند
مرکز پژوهشهای مجلس حکمرانی داده در بخش عمومی ایران را نیز یکی از پایههای اصلی دولت هوشمند میداند. بر اساس این گزارش، چارچوب حقوقی و نظارتی حکمرانی داده در ایران مسیری تکاملی را طی کرده و به سمت شکلگیری یک زیستبوم یکپارچه رفته است.
دو قانون «مدیریت دادهها و اطلاعات ملی» و «انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» از ستونهای اصلی این چارچوب هستند. با وجود این چارچوب حقوقی، گزارش سه دسته چالش اصلی را در مسیر استقرار حکمرانی داده در ایران شناسایی کرده است.
نخست، چالشهای تقنینی و نهادی است که شامل ناکافی بودن چارچوب حقوقی برای پوشش کامل چرخه حیات داده و همچنین تشتت نهادی است. این وضعیت میتواند به تعارض میان سیاستگذاریها و اتلاف منابع منجر شود.
دوم، محدودیتهای فنی و زیرساختی است. ضعف ظرفیت مراکز داده، ناکافی بودن استانداردهای تعاملپذیری و نبود برخی استانداردهای لازم در دستگاههای اجرایی، در کنار کمبود سکوهای امن برای اشتراکگذاری داده، از جمله مشکلات این حوزه هستند.
سومین دسته نیز به سرمایه انسانی و بلوغ فرهنگی مربوط است. کمبود نیروی متخصص و ضعف فرهنگ دادهمحور میتواند مقاومت سازمانی و اجتماعی در برابر الگوهای جدید حکمرانی داده را افزایش دهد.
بازطراحی ساختار حکمرانی برای کاهش تشتت نهادی
مرکز پژوهشها در بخش پیشنهادها، بازنگری در تقسیم وظایف میان نهادهای متولی دولت هوشمند را یکی از الزامات عبور از وضعیت فعلی میداند. بر اساس این پیشنهاد، ساختار دولت هوشمند باید با الگوبرداری از مدل متمرکز کره جنوبی بازمهندسی شود و یک متولی واحد با اختیارات الزامآور در این حوزه شکل بگیرد.
در این مدل، باید سلسلهمراتب مشخصی میان سیاستگذاری کلان، راهبری و هماهنگی اجرایی و اجرای فنی و فرایندی ایجاد شود. شورای عالی فضای مجازی در سطح سیاستگذاری کلان، شورای اجرایی فناوری اطلاعات و کارگروه تعاملپذیری در سطح راهبری و هماهنگی اجرایی و وزارت ارتباطات و سازمان اداری و استخدامی در سطح پیادهسازی فنی و فرایندی قرار میگیرند.
همچنین پیشنهاد شده است با حذف موازیکاریها، برای هر زنجیره ارزش یک متولی مشخص تعیین شود و این متولیان موظف باشند گزارشهای سالانهای از تداخل وظایف و اقدامات انجامشده برای رفع آنها ارائه کنند.
مشارکت بازیگران غیردولتی در سیاستگذاری هوشمند
پیشنهاد دیگر گزارش، ایجاد سازوکار نهادینه برای مشارکت ذینفعان در سیاستگذاری دولت هوشمند است. مرکز پژوهشها یکی از چالشهای اساسی این حوزه را فاصله میان سیاستگذاری رسمی و دانش تخصصی بازیگران غیردولتی میداند و میگوید این مساله میتواند، جای گفتوگوی سیاستی منسجم را بگیرد.
مرکز پژوهشهای مجلس پیشنهاد کرده تا ساختار دولت هوشمند با الگوبرداری از مدل متمرکز کره جنوبی بازمهندسی شود و یک متولی واحد با اختیارات الزامآور در این حوزه شکل بگیرد
برای رفع این مساله، تدوین «نظامنامه مشارکت ساختاریافته ذینفعان» پیشنهاد شده است. در این ساختار، شورای اجرایی فناوری اطلاعات مسئول راهبری کلان و معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانشبنیان ریاست جمهوری مسئول جذب و سازماندهی نخبگان و شرکتهای فناور خواهد بود.
گزارش همچنین پیشنهاد میکند سندباکس ملی هوش مصنوعی و تنظیمگری تحت نظارت شورای اجرایی فناوری اطلاعات راهاندازی شود تا پروژههای هوش مصنوعی پیش از توسعه گسترده، در محیطی کنترلشده مورد آزمایش قرار گیرند و بر اساس دادههای واقعی اصلاح شوند. هدف از این رویکرد ایجاد یک چرخه ارزیابی مستمر برای سیاستگذاری و نوآوری است.
تثبیت سرمایهگذاری در دولت هوشمند
مرکز پژوهشهای مجلس در ادامه پیشنهادهای خود، پایداری سرمایهگذاری دیجیتال را یکی از الزامات تحول دولت هوشمند میداند. از نگاه گزارش، تغییر دولتها نباید به توقف یا تغییر مسیر پروژههای پیشران دیجیتال منتهی شود. زیرا چنین تغییراتی میتواند به سرمایهگذاریهای انجامشده و تداوم راهبردهای ملی آسیب بزند.
بر همین اساس، گزارش پیشنهاد میکند با الگوبرداری از مدل تامین مالی چندساله و چابک کره جنوبی، پروژههای هوشمند با سرمایهگذاریهای کلان، به ویژه پروژههای بالاتر از ۵۰۰ میلیارد تومان، از ردیفهای اختیاری به ردیفهای مصوب چندساله در قوانین برنامهای و بودجههای سنواتی منتقل شوند. هدف از این تغییر، افزایش الزامآوری و تضمین تداوم سرمایهگذاریهای ملی در دورههای مختلف اجرایی است.
گزارش همچنین ایجاد صندوقهای اختصاصی برای فناوریهای نوظهور، پیشخرید خدمات نوآوری توسط دولت و استفاده از مشارکتهای دولتی و خصوصی (PPP) را به عنوان روشهایی برای متنوع کردن منابع مالی پیشنهاد میکند.
یکپارچهسازی مقررات برای پایان دادن به «دولت مجمعالجزایری»
یکی دیگر از محورهای پیشنهادی گزارش، یکپارچهسازی مقررات و ایجاد فهرستگان ملی داراییهای دادهای است. هدف از این اقدام، کاهش پراکندگی اطلاعات میان دستگاهها و تحقق اصل «یک بار ثبت اطلاعات» است.
بر این اساس، پیشنهاد شده است وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و سازمان امور اداری و استخدامی طی شش ماه قوانین و مقرراتی را که مانع پذیرش اسناد و فرایندهای دیجیتال هستند شناسایی و اصلاح کنند. همچنین اجتناب از پذیرش امضای الکترونیکی باید تخلف اداری در نظر گرفته شود.
همزمان، برای افزایش قابلیت کشف و استفاده از دادهها، راهاندازی «فهرستگان ملی داراییهای دادهای» بر پایه استاندارد ملی فراداده پیشنهاد شده است. در این مدل، دستگاههای اجرایی باید پایگاههای داده خود را در قالبی ماشینخوان در یک درگاه ملی ثبت کنند.
مرکز پژوهشها برای عملیاتی شدن فهرستگان ملی داراییهای دادهای، تدوین یک استاندارد ملی فراداده را نیز پیشنهاد کرده است.
بر اساس این پیشنهاد، شورای اجرایی فناوری اطلاعات با همکاری کارگروه تعاملپذیری باید ظرف شش ماه استانداردی تدوین و ابلاغ کند که مشخص کند هر پایگاه داده دولتی چه اطلاعات توصیفی را باید در فهرستگان ملی ثبت کند. هدف این است که دادههای موجود در دستگاههای مختلف قابل کشف و استفاده برای سایر دستگاهها باشند.
حقوق شهروندی؛ پایه پاسخگویی در خدمات هوشمند
گزارش در ادامه بر ضرورت ایجاد سازوکارهای پاسخگویی و شفافیت در خدمات عمومی هوشمند تاکید میکند. منشور حقوق شهروندی در زیستبوم دیجیتال باید مجموعهای از حقوق مشخص را برای شهروندان در تعامل با خدمات دیجیتال دولتی تعریف کند.
نخستین حق، شفافیت ساختاری و آگاهی پیشدستانه است. بر اساس این پیشنهاد، دستگاههای اجرایی باید اطلاعاتی مانند شناسنامه فنی سامانهها، اهداف پردازش اطلاعات و محل ذخیرهسازی دادههای شهروندان را به صورت شفاف اعلام کنند.
دومین حق، مسئولیتپذیری و توضیحپذیری الگوریتمی است. شهروند باید بتواند درباره منطق تصمیمگیریهای خودکار توضیح فنی دریافت کند و در برابر خروجیهای سامانههای هوش مصنوعی امکان اعتراض رسمی داشته باشد. برای این اعتراض نیز باید مهلت پاسخگویی مشخص وجود داشته باشد.
سومین محور نیز به عدالت توزیعی و جلوگیری از سوگیری مربوط است. بر اساس این پیشنهاد، طراحی و توسعه سامانههای دولتی باید به گونهای باشد که از ایجاد تبعیضهای ساختاری و سوگیریهای الگوریتمی در ارائه خدمات جلوگیری شود.
چهارمین محور، حکمرانی بر داده و انتقالپذیری است. گزارش با اشاره به مدل MyData کره جنوبی پیشنهاد میکند زیرساختی برای جابهجایی امن دادههای شخصی میان پلتفرمهای حاکمیتی و بخش خصوصی ایجاد شود. این انتقال باید بر پایه رضایت آگاهانه کاربر انجام گیرد.
پنجمین محور به ایجاد چارچوب حقوقی جبران خسارت دیجیتال اختصاص دارد. بر این اساس، باید فرایندهای قانونی و مالی مشخصی برای جبران سریع خسارتهای ناشی از نشت داده یا خطاهای محاسباتی در سامانههای هوشمند دولتی طراحی شود.
گزارش کامل مرکز پژوهشهای مجلس
منبع
